政府投资基金管理实践与探索（下）_哈尔滨创业投资引导基金官方网站

政府投资基金管理实践与探索（下）

2020-11-30　点击: 次

上篇回顾了自2002年以来政府投资基金的三个重要发展阶段。政府投资基金以创业投资扶持为起点，期间通过发挥融资性功能获得爆发性增长；自2018年以来，随着国内外经济环境与产业发展战略的变化，在监管政策措施趋严与实体产业支持诉求持续放大的背景下，政府投资基金的主要功能也从融资性向投资性转变，即从放大财政杠杆融入资金，再投入本区域的基础设施、公共服务与保障住房等领域，逐步向引导社会资本共同投资产业，并通过产业发展促进区域经济高质量发展的方式回归。本篇旨在进一步分析政府投资基金呈现出的发展趋势，并探对政府方和管理机构在政府投资基金全生命周期中的实践方式。

一、政府投资基金的发展趋势与面临的挑战

近年来，财政部、国家发改委等中央部委与各级人民政府不断坚持政策导向，基金管理机构持续调整和优化存量与新设基金的核心要素。结合现有的政策监管与指导文件，通过回顾各级政府投资基金存量现状，其主要发展趋势可以概括为以下几个方面：

1、基金出资与投资限制的变化

2018年以来，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发[2018]106号）等政策文件相继出台，正式宣告了财政资金以高杠杆率撬动社会资本（金融机构为主）参与基建产业投资时代的终结。随着政府投资基金的职能由融资性逐步回归产业投资支持的本源，政府方对于财政资金的杠杆率和社会资本出资比例的要求灵活放宽；更多产业资本出资参与政府投资基金，以寻求政府在产业相关的土地、营商环境等方面的支持；对于产业尚不发达或传统产业亟待转型升级的地区而言，为最大化地发挥政府产业投资基金的跨区域招商引资功能，政府方在不断放宽对基金反投本地比例和反投方式的要求的同时，也以跨区域产业投资的方式吸引优质产业资源的远期回归，从而推动本地配套产业的发展。

2、对基金管理机构综合化服务能力的要求提升

政府投资基金要想充分实现对本地产业的投资支持，不仅要通过招商引资为本地产业输入新动能，更应当立足本地现有产业的发展现状，对区域产业远期发展进行深入的研究规划，进而制定出详尽可行的区域产业支持方案和跨区域招商路径，最终提升本地产业的协同发展能力和税收创造能力。这就要求基金管理机构在拥有跨区域产业/资本调度能力和项目投资/投后管理能力的同时，还应具备专业的产业研究、规划与投资项目研判能力，从而最大化地发挥政府投资基金的产业支持/引导效应，并大大提高招商引资项目落地的可行性。

3、基金项目筛选与投资决策

政府投资基金的产业投资方向根据基金属地产业环境的不同，逐步呈现出多元化趋势，并不断发挥与区域经济发展的协同效应。旧有的行政指令型投资决策的可行性与科学性相对缺乏，这就要求政府投资基金按市场化原则实现投资运作。政府通过充分放权市场，避免行政干预影响基金效能发挥，改由专业化的基金管理/服务机构更多地主导或参与政府投资基金的投资项目管理与决策，从而提高项目落地的可行性和远期发展能力；另一方面，随着基金投资更加重视以区域现有产业资源为载体，各个市级乃至区县级政府投资基金的区域性产业特征越来越强；当政府投资基金有效推动区域产业经济发展时，将为区域内打造一批具有高成长性的产业载体（投资标的），届时基金也可通过社会资本对政府出资份额的替代而蜕变为市场化股权投资基金。

4、存量基金的合规性与绩效评价要求加强

作为以产业引导和扶持为目的的政策性投资基金，政府投资基金旨在发挥财政资金引导资本流向、带动产业发展的导向作用，促进区域产业转型升级，带动区域关键产业发展。结合财政部与地方政府陆续出台的政策，地方政府将投资决策权更多地让位与市场，其自身的主要职能更加偏向于基金的合规性监管和绩效评价，在基金投资项目的筛选与投资决策环节更多地扮演“监督者”和“裁判员”的角色，政府投资基金的财政资金效益和综合管理水平将逐步加强。

二、政府投资基金的管理实践与探索

1、政府投资基金的设立与运作方式

由于各级政府的职能定位存在差异化，各级政府投资基金亦呈现出不同的设立与运行模式。国家级引导基金主要通过设立公司制引导基金实现产业或区域聚焦，直接进行重大项目投资的情况较少。省级引导基金多为财政出资并由省级国资平台代持；但部分省级引导基金在下设多层母子基金时，导致社会资本面临行业监管对资管产品二层嵌套的限制，因此省级引导基金可考虑通过设立公司制基金，以灵活配合地市级财政与社会资本设立母子基金，从而在协助社会资本实现基金运作合规性的同时，实现了子基金层面的项目直投。

市级政府投资基金占我国政府投资基金总规模50%以上，在出资规模和设立数量上是政府投资基金的主力。纵观市级与区县级政府投资基金的设立与运作方式，通常直接体现为母子基金，即通过母基金进行重大项目直投+下设产业子基金聚焦细分产业的投资。

政府投资基金所区域的产业环境和经济发展水平不同，发达区域的市场化股权投资基金较为活跃；但中西部区域由于适合市场化投资的产业目标相对有限，因此围绕本地产业做大做强的产业扶持基金和招商基金逐步成为新的热点。

2、基金管理机构的甄选

鉴于政府投资基金相对具有市场化属性，基金的资金来源不仅限于财政出资，因此政府投资基金选择基金管理机构时，可在灵活参照政府采购政策的基础上，通过公开征集遴选产生；下设聚焦细分产业的子基金一般根据母基金管理人的遴选标准，并结合子基金投资方向及要素条件等进行制定。公开征集遴选主要流程如下：

3、基金的募投管退

1）基金募集

政府投资基金通常不采取散募或通过第三方理财机构募集资金，主要以合格的机构资金为主：一是政府与国有资金，目前国内多个省域的财政资金在各级基金中的出资比例累计可达50%，其中本级政府的基金出资比例也达到20-30%左右；二是区域内机构出资，由于区域内的金融机构与龙头企业通过与地方政府或国有企业的长期合作，彼此产生相当高的互信程度，政府与国资公司可协助基金管理机构针对上述区域金融/产业机构进行资金募集工作；三是域外社会资本，包括上市公司、各级地方国有企业、拟跨区域投资布局的非公众公司、需要转型的建筑与房地产企业等；四是GP及关联企业，目前国内大多政府投资基金，特别是国家级与省级基金对GP有一定的出资要求，GP通过股东/关联公司出资，大多要求出资比例在10-30%，一般不超过30%。

2）投资决策

基金的投资决策由基金管理机构组织实施，地方政府通过建立政府投资基金决策管理机制并参与基金投资决策。基金投资决策委员会的成员一般包括基金管理团队负责人、基金管理机构的风控人员、业务分管领导、财务负责人、外聘专家等；另应地方政府要求，可增加至少一名政府方直接或间接委派代表，负责与政府方进行项目可行性的预沟通，且该成员的投资决策意见需经过政府基金决策管理机构授权后行使。

考虑到地方政府的决策影响、基金投资策略偏差、财政出资或产业资源禀赋限制等因素，造成部分政府投资基金的运行效率低下，新的政策文件要求指导建立科学的投资决策机制。为确保基金的产业引导性功能的实现和更多市场化产业项目的落地，多地政府开始考虑撤销政府投资决策机构，或改变投资决策授权等限制因素，将基金投资项目的可行性判断与决定权更多地让渡给市场化基金管理机构，并更多地考虑市场化基金管理方的逐利性因素，实施更加灵活的管理激励措施。另外对于产业欠发达/待调整地区的政府投资基金而言，在基金返投比例与投资范围认定等方面通过灵活放宽本地返投比例限制、多形式扶持本地产业发展、聚焦与本地关联度高的新兴产业方向，可更加有效地实现基金投资的主旨目标。对于基金管理机构而言，应在项目投资决策过程中秉持审慎运用国有资金的投资原则，以发挥政府投资基金的产业引导与支持功能作为第一投资主旨。

3）投后管理

基金投后管理的核心是投资决策人员及管理团队的稳定性、基金已投项目的投后监管/后续融资扶持等。对于基金管理机构而言，应规范与落实基金管理团队的激励机制，以避免优秀管理人才的流失；严格按照项目公司章程与相关法律交易文本履行监督管理职责，包括合规使用资金，监督项目投资/建设进度，规范公司治理，关注被投企业经营运行，持续分析行业发展趋势、市场与政策变化，建立风险防范和处理机制等；根据已投项目的投资进展，按协议要求完成后续融资，以及进行必要的融资扶持工作。基金管理机构应当做好项目研判、投后管理与风险控制，将项目投资失败的几率降到最低。

对于地方政府而言，政府方应当调整与完善政府投资基金绩效评价体系，将更多的精力投入基金管理的绩效考评与风险控制方面，从产业引导的前端和基金运营的后端进行规划与监督：诸如在产业发展规划中更多地汲取基金管理机构的市场化信息，以制定出更为科学合理的本地产业发展/跨区域产业引入的实施路径；在基金投资本地或跨区域引入产业资源时，应积极协调管理机构做好本地产业调研与投资开发，持续兑现招商引资项目的服务承诺；对管理机构设置年度产业招引/本地扶持的落地量与投资额、风险项目控制比例等量化考核指标，并协助基金管理机构共同做好项目的投后管理工作。

4）退出

这里的退出既包括基金投资项目的退出，也包括国有资金退出政府投资基金（即政府投资基金转向市场化）。其中项目退出的主要路径有IPO退出、并购退出、回购退出以及基金份额转让退出等，其他诸如S基金退出等路径目前仍处于摸索阶段。而对于财政等国有资金退出政府投资基金，主要包括以下方式：一是基金期满清算退出；二是市场化份额转让退出，即基于政府投资基金在充分实现政治引导性功能和财务性目标的基础上，财政/国有资金以加强投资循环或让利社会资本为目的，将所持基金份额进行市场化转让并实现退出；三是强制性提前退出，即在基金出现特定/负面事件或触发强制退出等边界条件时，政府方有权强制退出基金。

鉴于财政资金的国资监管方面与基金管理的通行做法存在差异，因此对于基金管理机构和国有出资方而言，可能在上述两个退出阶段面临一些障碍或问题：

在项目投资期满时，招商引资项目估值准确性等前期问题、以及遭受不可能抗力等因素可能导致项目无法按约退出；项目出现重大投资风险时，由于未能提前约定或及时执行基金强制退出条款导致基金未能及时退出止损，从而造成基金财产损失。针对上述问题，基金管理机构应严格履行项目尽调和投后管理义务，与地方政府、被投标的通过协议明确项目投资的风险分担与处理、以及项目强制退出条件与方式，在项目面临退出风险时及时退出止损。

在国资退出基金阶段，可能存在交易合同关于退出路径的约定不明晰，或者政府投资基金份额的市场化转让渠道不畅等因素，造成财政/国有资金退出困难。因此在国资退出基金的过程中，基金管理机构应当严格遵循基金协议的约定进行项目退出与基金清算工作，并配合国有出资方共同做好国资监管方面的相关工作；同时基金管理机构应发挥跨区域综合资源优势，为政府投资基金份额的市场化转让交易提供更多的选择方案。

综上所述，基金管理机构与地方政府应当围绕政府投资基金的募、投、管、退全流程展开合作，通过抓住基金运营各环节的核心要素，不断挖掘各个运行环节的增值工作，明确政企分工并加强多边协同，并对基金运行和项目投后的各个风险环节进行重点关注。只有确保政府投资基金有序开展本地和跨区域投资业务，多维度合理评估财政资金的放大效果和基金的经济效益，并合理监督资金在相关投资领域中的流向，才能真正推动基金引导社会资本投向区域经济发展的重点领域和薄弱环节。