政府引导基金与生俱来的“国有”标签，使得其在运作过程中带有浓厚的国资色彩，从而导致了一些问题。比如资管新规出台后导致的募资难、机制设定标准不合理导致的投资难、团队运作能力薄弱或优秀管理人才流失、市场化程度不高等问题，致使产业基金不能充分发挥投资的引导作用，从而扭曲了基金的市场运作机制。

01  当前政府引导基金面临的困局

1、募资难成为“拦路虎”

自2018年4月27日资管新规出台后，由于多层嵌套、时间错配等问题造成了银行和保险等资金难以注入到引导基金当中，使得引导基金的募资成为最大的难题之一，这似乎成为2018年一级市场的“拦路虎”，即便在2019年第二季度伊始，这样的形势仍然存在且没有丝毫转好的迹象。

根据母基金研究中心于2019年2月27日发布的《2018中国母基金100指数报告》，通过对全国范围内最知名的65家政府引导基金的长期观察和数据研究显示，2018年入选母基金100指数的65家政府引导基金募集2574.65亿元，相比2017年全年减少6.88%。募集金额增速相比2017年的54.68%更是不可同日而语。在管规模方面，截至2018年年底，入选的65家政府引导基金在管规模总额8639.41亿元，相比2017年末增长率为42.45%。增长率相比2017年的90.02%也下降了四十多个百分点。投资总额方面，2018年入选的政府引导基金投资总额1441.12亿人民币，相比去年全年微跌3.29%。

2、投资难成为“绊马索”

（1）难以撬动社会民营资本

“政府基金引导，社会资本跟跑。”从定义上看，政府引导基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，实现财政资金的放大效应，不以盈利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。

一般来说，市场化私募基金的LP是指有限合伙人，包括普通的个人投资者，但从目前政府引导基金的实际操作看，LP的构成主要是政府财政、银行资管、险资等，真正的社会资本，尤其是民营资本跟跑的意愿并不强烈，所以才出现难以撬动社会民营资本的情况。

（2）投资地域和行业受限

各地政府引导基金都会对投资地域和行业做出严格界定。如有的地方原规定“专项基金投资于本地企业的额度应不低于总规模的80%”，而全国产业投资活跃区域如深圳、苏州（如苏州工业园区项目储备超过1000个）等城市并不多见，这就增添了寻找优质项目的难度，也导致部分优秀市场化投资机构不愿与引导基金合作。

（3）中小企业难寻投资方

政府引导基金投资中小科技企业也一直是个难题。因为对中小科技企业投资具有高风险的属性，为了保证所投资金的安全性，很多国有资金偏好成熟型规模企业，但是活跃的中小企业才是真正的科技创新主体，这造成许多中小创新科技企业难以找到合适的投资方。

3、管理团队专业运作能力不足、人才流失成为“绊脚石”

由于政府主导而非市场环境下自发成立，引导基金管理团队在市场认知及专业能力上普遍较弱，包括基金筛选能力、投资组合能力、风险控制能力、投后管理及监控能力等，这也导致引导基金整体运作效果大打折扣。

在人力资源方面，政府引导基金从2017年就出现了比较严重的人才流失问题。过去很多引导基金虽然成立了独立的事业法人主体或者引导基金管理公司，但管理团队成员主要由财政部门人员兼职，存在管理人员经验欠缺且精力分散的问题。

仅据母基金研究中心的了解，有很多政府引导基金管理机构的高管离职加入或创办了市场化的母基金管理机构。因为部分传统政府引导基金在管理模式上的固守可能难以适应变化市场环境，导致了人才的流失。

4、政策导向不稳定

引导基金完全是政府推动的结果，反之，政府意志（或官员意志）也完全可能抑制引导基金的发展，比如资金来源、市场主体地位以及引导基金依附的地方优惠政策等，均有可能因政策导向变化而面临挑战。

5、政府引导基金与创投基金的利益矛盾

目前，各地引导基金资金来源主要靠政府财政支持，但创投行业本身并不具有公益性质，所以政府无义务和动力给予资金方面的持续支持，因此财政拨款并不能成为稳定地主要资金来源。而在当前现有引导基金非营利导向之下，也难以依靠基金收益来实现滚动式发展。对多数引导基金而言，政府引导基金与参股基金的收益导向具有天然抵触性。前者更注重资金安全、后者则追求利益最大化，而在LP与GP利益不一致现象，对基金的运作效率、收益及风险控制等均有不利影响。

6、退出通道单一

在退出渠道方面，目前我国的FOFs退出方式与私募股权投资基金类似，主要通过所投项目IPO或并购进行退出，缺少其他通道，这与中国国内的私募股权基金二级市场尚不发达有很大关系。但如果退出渠道不通畅，势必会影响对投资者的吸引力。

02  政府引导基金市场化的解决建议

2015年11月12日，财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》，要求政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等要通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。亏损应由出资方共同承担，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。由此可见，政府引导基金走向市场化会成为其发展的必由之路。

1、建立科学合理的政府引导基金运作机制

一是选准基金运作方式，结合基金政策定位，采取适宜的基金运作方式。比如：运用母基金参股基金的方式可以更好发挥杠杆作用，促进点多面广的中小企业加快发展；运用产业投资基金直接参股特定产业项目有利于保持政策穿透力，发挥引导作用。

二是设立企业形式的基金实体，结合基金定位、社会出资人意愿，设立公司制或合伙制基金实体，坚持所有权、管理权、托管权分离。

三是建立多元化出资结构，结合政府引导基金政策目标，充分吸引社保基金、险资等机构性资金，吸引国企民企等出资，为基金优化内部治理结构、协同发展等打下基础。

2、募资市场化

募资市场化是指引导基金通过市场化运作扩大募资额，如引入市场化的资金共同设立母基金，这样可使得引导基金的杠杆作用加倍放大。在机制设计上，规定引导基金只作有限合伙人，在子基金中参股不控股，不独资发起设立股权投资企业，从企业治理角度建立起防范不当行政干预的“防火墙”，使私募基金专业化管理团队能够完全依照公司章程或合伙协议约定，独立进行投资、管理和退出，充分发挥专业化管理机构独立决策和法人治理结构制衡作用。

3、投资市场化

加强对市场的了解、提升专业的项目价值判断、明确跟投意向，以及增强与子基金在优质项目上出让份额的谈判能力等，都将成为引导基金投资市场化的主要路径。在子基金遴选上，规定必须在国内有影响力的媒体上面向全国发布征集或招标子基金申请者，在严格履行评审委员会独立评审、尽职调查等规范程序基础上，由决策委员会择优做出引导基金投资参股决策，真正做到“好中选优”。

在备选项目储备上，发挥部门专业优势，动员当地行政力量，精心组织备选项目库建设。政府部门提供的项目库只是投资备选项目，用或是不用、投还是不投任何机构都不能干预，完全由基金管理机构按照企业内部管理程序自主决策，确保基金实行完全的市场化运作，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

4、激励机制市场化

完善政府引导基金评价体系的建设工作，有利于及时发现引导基金运作过程中出现的问题，并采取适当手段纠偏，确保引导基金不偏离既定的方向。同时，通过绩效评价，可以辨识出基金团队的专业性、匹配度、基金目标设定的合理性，进而采取对应的激励或淘汰手段，确保引导基金稳健运作。政府引导基金有必要根据基金投资方向和政策目标，运用差异化绩效评价指标和评价方法，积极引入第三方评价机构，对引导基金的运作绩效进行客观、公正评价。同时，注重加强绩效评价结果运用，有针对性地实施激励约束措施。

5、将风险识别、防范、控制、化解纳入引导基金管理运作流程

一是健全管理架构。成立引导基金决策委员会，对引导基金年度投资总体方案、确定拟参股子基金及其管理团队、引导基金收益分配等重大事项，均由决策委员会研究决策。

二是严格合规运作。在引导基金方案制定、政策设计过程中，坚持按既定规程办事，对引导基金出资占比、社会出资人比例等重要指标，严格按规定把握。

三是坚持公开透明。在遴选子基金管理机构环节，组织投资、财务、法律等相关领域专家，组成评审委员会进行独立评审，并委托第三方机构开展尽职调查和入股谈判，让专业的人做专业的事。在资金托管环节，无论是引导基金还是子基金均要通过公开招标选择确定托管银行，保证资金管理安全。

四是强化监督管理。实行引导基金和子基金运行情况定期报告制度，密切跟踪子基金经营和财务状况。建立引导基金投资止损机制，对存在未按章程约定投资等违规行为的子基金，引导基金可提前退出，切实强化对基金运作的风险防控。

03  政府引导基金市场化的先创者案例、人才激励方案

1、在政府引导基金市场化方面

随着近几年的市场化倒逼政府引导基金的呼声不断升高，政府引导基金逐步走向市场化成为一种趋势，出现了一批较为具有先创精神的政府引导基金机构。

比如，上海市创业投资引导基金，是由市政府设立并按照市场化方式运作的政策性基金，该引导基金返投只要求上海区域超过其他省份。引导基金主要是发挥财政资金的杠杆放大效应，引导民间资金投向上海重点发展的产业领域，特别是战略性新兴产业，并主要投资于处于种子期、成长期等创业早中期的创业企业，促进优质创业资本、项目、技术和人才向上海集聚。

2019年5月9日，山东省青岛市设立500亿规模的科创母基金，为创投风投机构提供全方位资金支持，同时支持债券、信托、保险资金等多渠道募资。青岛同时发布了《打造创业投资风险投资中心若干政策措施》（简称“青岛十条”）。其中有三大特点：一是市场化运作，选择行业内优秀基金管理人作为管理机构，让专业的人来运作；二是明确青岛地域投资比例，对青岛市政府引导基金的参股基金投资于青岛市企业的资金比例不低于引导基金出资额的1.1倍；三是确立了放宽投资青岛市的企业认定标准。内容包括：直接投资青岛市企业的；投资的青岛市外企业以股权投资方式投资本市已有企业的；投资的青岛市外企业在本市投资设立新企业的；为青岛市引进落地法人企业并有实质性经营活动的；为支持青岛市企业走出去开展全产业链投资，对创投风投机构投资到本市企业在市外控股子公司的；其他可认定为投资青岛市企业的。

2、在人才激励方面

4月28日，国务院近日印发了《改革国有资本授权经营体制方案》（以下简称《方案》）。

《方案》里明确提到，在选人用人和股权激励方面：授权国有资本投资、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理（不含中管企业），积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员，推行职业经理人制度，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，完善中长期激励机制。

授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。

四、结语

以市场化倒逼政府引导基金变革是未来趋势，同时也能提高政府引导基金带动当地经济发展的效率。吸引各类优秀人才，建立健全的母基金管理机构组织体系，增强自身核心竞争力，是政府引导基金获得持续稳步发展的重要因素。